Patricia Egolf, becaria del Programa Nacional Forestal de INTA-EEA Montecarlo (egolf.patricia@inta.gob.ar), es autora de la investigación que se publica a continuación. El objetivo del trabajo fue evaluar los incentivos económicos detrás de los incendios forestales intencionales entre los años 2002 y 2014 en Argentina. Este periodo es particularmente interesante porque abarca una etapa previa a los cambios en la regulación del uso de tierras forestales, establecidos por la Ley 26.331, y fases durante las cuales se implementó este nuevo marco regulatorio tanto a nivel nacional como local.
El Instituto de Economía y el Programa Nacional Forestal de INTA deseaban evaluar la existencia de algún tipo de relación entre los incendios forestales, incentivos económicos y la Ley 26.331, razón por la cual se efectuó un estudio econométrico al respecto.
El objetivo del trabajo fue evaluar los incentivos económicos detrás de los incendios forestales intencionales entre los años 2002 y 2014 en Argentina. Este período es particularmente interesante porque abarca una etapa previa a los cambios en la regulación del uso de tierras forestales, establecidos por la Ley 26.331, y fases durante las cuales se implementó este nuevo marco regulatorio tanto a nivel nacional como local.
La Ley 26.331 de “Presupuestos Mínimos de Protección Ambiental de los Bosques Nativos”, más conocida como Ley de Bosques Nativos (Ley de BN), establece los criterios mínimos en base a los cuales las provincias deben zonificar territorialmente el área de tierras forestales en tres categorías de conservación. Con el objetivo principal de frenar la deforestación indiscriminada de bosques nativos, esta normativa determina las restricciones al cambio de uso de tierras forestales en función del grado de conservación fijado.
Se debe destacar además, que la sanción de la Ley de BN en diciembre del 2007 prohibió la emisión de permisos de tala (estos permisos eran habitualmente solicitados por los propietarios de tierras forestales en los años previos a esta normativa) hasta tanto y en cuanto cada provincia finalizara la implementación de la regulación. Por lo tanto, las áreas boscosas debieron permanecer intactas hasta que el proceso de OTBN finalizó y fue sancionado por ley provincial; a esta fase se la identificó como “etapa de transición”, cuya duración difiere según el año en que cada provincia finalizó el OTBN y lo instrumentó legalmente.
La pregunta que se plantea ante la prohibición de desmontar bosques nativos es: ¿aumenta el número de incendios intencionales provocados con el fin de dar uso productivo a un área restringida?
En base a la teoría económica desarrollada por G. Becker “Crimen y castigo: un enfoque económico”, se plantea la decisión individual de cometer un delito medioambiental, en particular incendiar intencionalmente bosque nativo, con el fin de evadir las restricciones que impone la Ley de BN. En cada etapa el individuo compara los beneficios netos de cometer el delito y desarrollar una actividad agrícola con la rentabilidad de proceder al cambio de uso de la tierra vía legal y, a su vez, con una tercera opción que es conservar el recurso en su estado natural.
En un escenario de precios relativos favorables a la agricultura durante los últimos años (Lavalle et al. 2010), los individuos pueden percibir un elevado costo de oportunidad por conservar el bosque en su estado natural y privilegiar el avance de la frontera agrícola. Si bien existe una compensación económica establecida por la ley para los propietarios de tierras cubiertas por BN que conserven este recurso natural, esta es relativamente baja y en general no es solicitada por los propietarios. Por otra parte, proceder vía legal a realizar el cambio del uso de tierra de conservación de bosque nativo a una actividad agropecuaria podría ser más costoso que efectuarlo infringiendo la ley.
Las estimaciones fueron realizadas por regiones, controlando por factores climáticos y socioeconómicos: por un lado las principales provincias productoras de granos a) región agrícola: Chaco, Corrientes, Córdoba, Entre Ríos, Formosa, Jujuy, Misiones, Salta, Santa Fe, San Luis, Santiago del Estero y Tucumán; y por el otro las que pertenecen a zonas con climas menos aptos para la agricultura y la ganadería extensiva b) resto del país: Catamarca, Chubut, La Pampa, La Rioja, Mendoza, Neuquén, San Juan, Santa Cruz, Río Negro y Tierra del Fuego.
Se identificó un efecto significativo y positivo de incendios forestales únicamente durante la etapa de transición (2009-2011 aproximadamente) y en la zona definida como agrícola, región donde predominan actividades económicas que ejercen mayor competencia por el uso de tierras forestales. En promedio se duplicaron los incendios en este período, pasando de 4 a 8 incendios por cada 100.000 hectáreas de tierras forestales.
Los principales factores que explican el aumento de incendios intencionales motivados por el lucro en Argentina durante la etapa de transición son: el bajo cumplimiento de las normativas en general, y de las leyes ambientales en particular (bajo costo de cometer el delito de incendio intencional y posibilidad de incidir en el OTBN ), una compensación económica muy baja y prácticamente imperceptible por los propietarios de tierras forestales y atractivos precios de actividades agropecuarias.
En cuanto a los aspectos institucionales y de implementación de la ley de BN, en primer lugar, es necesario señalar que los lineamientos de la ley fueron diseñados principalmente en el ámbito nacional, lo que implicó una escasa participación de los actores locales en su formulación.
Fotos: Gentileza de la autora.
